GESTIONE CIRCOLARE

Titolo Circolare

DESCRIZIONE BREVE

DESCRIZIONE COMPLETA

Il Ministro del Lavoro e
delle Politiche Sociali ha adottato, con il <a href="https://www.lavoro.gov.it/documenti-e-norme/normative/Documents/2021/DM-72-del-31032021.pdf">Decreto n. 72 del 31 marzo
2021</a>, le
Linee guida sul rapporto tra pubbliche amministrazioni (P.A.) ed enti del terzo
settore (ets) negli artt. 55, 56 e 57 del <a href="https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2017/08/02/17G00128/sg">DLgs 117/2017,</a> meglio noto come codice
del terzo settore.
Il provvedimento, alla cui
lettura integrale rinviamo, è particolarmente significativo sia sotto il
profilo metodologico che sostanziale.

Sotto l'aspetto
metodologico perché prodotto di un percorso di proficua collaborazione
sviluppatosi tra Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Regioni, Enti
locali e Terzo settore, attraverso la costituzione di un gruppo di lavoro
dedicato al tema. Il gruppo di lavoro è stato composto, oltre che dal direttore
generale del Terzo settore e della responsabilità sociale delle imprese del
Ministero, dai rappresentanti espressi dalla Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome (dr.ssa Tiziana Biolghini - Regione Lazio; dr.ssa Maria Luisa
Gallinotti - Regione Liguria; dr. Stefano Lomi - Regione Toscana; dr.ssa Monica
Raciti - Regione Emilia-Romagna; dr.ssa Federica Sartori - Provincia autonoma
di Trento); dall’ANCI (avv. Luciano Gallo e dr.ssa Chiara Poli) e dal Forum
nazionale del Terzo settore, quale associazione di enti del Terzo settore
maggiormente rappresentativa sul territorio nazionale  (dr. Luca Gori, docente presso la Scuola
Superiore Sant'Anna di Pisa).

Sotto l'aspetto
contenutistico perché offre un quadro condiviso di analisi degli istituti per
supportare le pubbliche amministrazioni nella concreta applicazione delle
disposizioni, tenendo conto dell'importante sentenza della <a href="https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?anno=2020&numero=131">Corte costituzionale n.
131/2020</a>
che ha decretato come l'articolo 55 del Codice rappresenti "una
delle più significative attuazioni del principio di sussidiarietà orizzontale
valorizzato dall'art. 118, quarto comma, Cost.", un originale canale
di "amministrazione condivisa", alternativo a quello del
profitto e del mercato, scandito "per la prima volta in termini
generali (come) una vera e propria procedimentalizzazione dell'azione
sussidiaria".

Le linee guida danno
altresì conto delle modifiche al codice dei contratti pubblici (art. 8 del D.L.
n. 76/2020), dei pareri resi dal Consiglio di Stato (n. 2052 del 2018 e n. 3235
del 2019) degli atti dell’ANAC nonché delle prime pronunce della giurisprudenza
amministrativa e contabile intervenute in materia.

Il senso profondo della co-programmazione
e co-progettazione

Il
provvedimento evidenzia le differenze tra codice dei contratti pubblici e
disciplina degli istituti della co-programmazione e co-progettazione.

Nell’appalto
i soggetti privati concorrono tra loro per diventare controparte in un rapporto
contrattuale con la Pubblica Amministrazione finalizzata a produrre un utile e
in cui è la Pubblica Amministrazione che definisce tutto, offerta del privato
esclusa.

Gli
istituti della co-programmazione e co-progettazione si fondano invece sulla
comunanza di finalità e convergenza di obiettivi perseguiti nel processo da ets
e P.A.: questo è il motivo per cui ragionare in termini di rapporti
sinallagmatici sarebbe riduttivo trovando gli istituti fondamento nella co-responsabilità
delle parti e nella co-costruzione del servizio.

Non
applicare il codice dei contratti pubblici non significa in ogni caso eludere i
principi di imparzialità e di buon andamento della Pubblica amministrazione che
vengono garantiti attraverso l’applicazione della legge sul procedimento
amministrativo.

Tale
scelta risulta inoltre compatibile con la disciplina comunitaria laddove
la stessa prevede la possibilità che sia applicata anche solo la disciplina
nazionale allorquando si operi in servizi economici di interesse generale
(SIEG) e lo Stato membro appresti “un modello organizzativo ispirato al principio
di solidarietà (come ad esempio nel caso della coprogettazione o della
convenzione), che preveda il coinvolgimento di soggetti privi dello scopo
lucrativo, tenuto conto  della
salvaguardia degli equilibri di bilancio e della regia pubblica dell’intervento”.

Il
Ministero ritiene infatti che le attività di interesse generale indicate dal
codice del terzo settore debbano essere considerate come servizi economici di
interesse generale.

<tbody>

<tr>

<td>******

Ciò ha un
potenziale riflesso su un’altra disposizione del codice. Si tratta dell’art.88<a href="http://arseasrl.it/edit_circolare?modify=2255#_edn1" name="_ednref1" title="">[i]</a>
ai sensi del quale la fruizione di alcune agevolazioni relative ad imposte
indirette (ex art. 82, commi 7<a href="http://arseasrl.it/edit_circolare?modify=2255#_edn2" name="_ednref2" title="">[ii]</a>
ed 8<a href="http://arseasrl.it/edit_circolare?modify=2255#_edn3" name="_ednref3" title="">[iii]</a>)
ed altre dirette ad associazioni di promozione sociale (ex art. 85, commi 2<a href="http://arseasrl.it/edit_circolare?modify=2255#_edn4" name="_ednref4" title="">[iv]</a>
e 4<a href="http://arseasrl.it/edit_circolare?modify=2255#_edn5" name="_ednref5" title="">[v]</a>)
è concessa nei limiti in cui il relativo valore economico rispetti i c.d. aiuti
de minimis.

La
concessione di contributi – anche sotto forma di agevolazioni fiscali - è
subordinata alla verifica che non si creino distorsioni nella concorrenza per
cui la Commissione europea ha definito dei plafond al di sotto dei quali il
legislatore nazionale può affermare che non si configurano aiuti di Stato
subordinati a notifica alla Commissione ex art. 108, paragrafo 3, del TFUE. Il
Regolamento 1407/2013, citato dall’art.88 in esame, prevede che tale soglia sia
di soli 200.000 euro mentre con riferimento ai SIEG il Regolamento (UE) n.
360/2012 innalza la soglia a 500.000 euro.

Coerentemente
con l’indicazione del Ministero, sarebbe pertanto opportuno emendare l’articolo
88 indicando come parametro di riferimento quello contemplato dal Regolamento
(UE) n. 360/2012 anche per facilitare gli ETS nel calcolo del valore delle
agevolazioni fiscali fruibili, tra quelle menzionate dalle norme citate, al
fine di verificare il rispetto del plafond del de minimis.

******

</td>

</tr>

</tbody>

</table>

Partendo
da questa lettura della disciplina comunitaria, il Ministero evidenzia che “da
un lato il diritto dell’Unione europea trova nel Codice del terzo settore una
sua più ampia attuazione; dall’altro, sul versante nazionale, si perviene ad
una chiara ripartizione degli ambiti di competenza fra il CTS ed il CCP, i
quali – armonicamente ed in forma complementare – disciplinano le procedure di
affidamento dei servizi pubblici, in relazione all’ambito nel quale ricadono ed
al fine perseguito”.
Il
Ministero ricorda quindi le importanti modifiche apportate al codice dei
contratti pubblici<a href="#_edn6" name="_ednref6" title="">[vi]</a>
con cui il legislatore ha affermato che rispetto alle procedure concorrenziali
restano ferme le forme di coinvolgimento degli enti del terzo settore in
applicazione del principio di specialità.

Ovviamente
la Pubblica Amministrazione sceglie – ed è una scelta politica – se affidare appalti
o se attivare, o accogliere la proposta di attivare, percorsi di
collaborazione.

Si
evidenzia che nelle linee guida viene specificato che “le risorse
economiche, in ragione della natura giuridica della co-progettazione e del
rapporto di collaborazione, che si attiva con gli ETS, sono da ricondurre ai contributi,
disciplinati dall’articolo 12 della legge 241/1990”.

Da ciò
consegue:

1) 
la necessità di rendicontare le risorse riconosciute agli
ets, una rendicontazione che sulla scorta degli orientamenti della
giurisprudenza amministrativa e contabile, “dovrà essere analitica ed
inerente alle attività svolte, posto che le amministrazioni pubbliche devono
controllare il corretto impiego delle risorse pubbliche, finanziarie e
strumentali (art. 93, comma 3, lett.e), CTS) ma anche degli eventuali beni
pubblici messi a disposizione (ai sensi del richiamato art. 93, comma 4, CTS)”;

2) 
la circostanza che l’importo riconosciuto in convenzione non
è da assoggettare ad iva in assenza di sinallagmaticità del rapporto;

3) 
l’applicazione alla rendicontazione delle indicazioni offerte
dal Ministero del Lavoro con la Circolare n. 2 del 2/02/2009.

L’attività
di co-programmazione

La co-programmazione
è un procedimento amministrativo che prevede la predisposizione dei seguenti
atti soggetti a tempestiva pubblicazione:

1) 
atto di avvio del procedimento, anche su istanza di enti del
terzo settore, con nomina del responsabile del procedimento;

2) 
avviso in cui indicare

-  
l’oggetto del procedimento di co-programmazione (specificando
anche più attività di interesse generali oggetto degli interventi);

-  
i requisiti dei partecipanti;

-  
le modalità di presentazione della domanda di partecipazione,
inclusa espressa liberatoria in favore dell’amministrazione procedente in
ordine ad eventuali responsabilità legate alla proprietà intellettuale delle
proposte presentate;

-  
tempi e modalità di svolgimento del procedimento;

-  
conclusione del procedimento e regime di pubblicità e
trasparenza;

3) 
atto di nomina del seggio – dopo la scadenza del termine per
presentare le domande di partecipazione – per i lavori di verifica delle
istanze;

4) 
predisposizione dei verbali di verifica delle domande di
partecipazione;

5) 
predisposizione dell’elenco degli ets ammessi e di quelli non
ammessi al tavolo di co-programmazione;

6) 
verbalizzazione dell’istruttoria nel corso della quale sarà
possibile effettuare una complessiva lettura dei bisogni;

7) 
predisposiziojne del documento finale di sintesi del tavolo a
cura del responsabile del procedimento con relativi allegati (il Ministero
consiglia di raccogliere tutta la documentazione prodotta nell’istruttoria con
una relazione del responsabile del procedimento).

Il
procedimento di co-progettazione

La
co-progetazione viene individuata dal legislatore – come evidenziato nella
relazione illustrativa del Governo sullo schema del codice del terzo settore – come
strumento ordinario di esercizio dell’azione amministrativa, non più limitato
ad interventI innovativi e sperimentali, attraverso il quale si realizzano
forme di collaborazione pubblico/privato. Ulteriore aspetto innovativo è
rappresentato dalla circostanza che non si tratta più solo degli interventi
tipici del welfare ma di tutti gli interventi attraverso i quali realizzare le
attività di interesse generale indicate nel codice del terzo settore.

Il
procedimento prevede la predisposizione dei seguenti atti soggetti a tempestiva
pubblicazione:

1) 
determina di avvio del procedimento, eventualmente su istanza
di ets (nel qual caso sarà pubblicata anche la domanda dell’ets ed il
verbale di valutazione della proposta), con nomina del responsabile del
procedimento;

2) 
pubblicazione dell’avviso in cui indicare;

- 
le finalità del procedimento, l’oggetto, che può riguardare
lo svolgimento di più attività di interesse generale;

- 
la durata del partenariato;

- 
il quadro progettuale ed economico con l’indicazione delle
risorse non solo economiche messe in campo dalla pubblica amministrazione (es:
beni mobili o immobili concessi in comodato, previa relazione amministratriva
ed estimativa in cui indicare il c.d. valore d’uso del bene, risorse umane
distaccate sul progetto);

- 
i requisiti di partecipazione e le cause di esclusione con
particolare riferimento alla disciplina in 
materia di conflitti di interesse;

- 
le fasi del procedimento e le modalità di svolgimento;

- 
i criteri di valutazione delle proposta, anche eventualmente
finalizzate a sostenere – nel rispetto dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità
– la continuità occupazionale del personale dipendente degli enti del terzo
settore. Nella proposta sarà possibile valorizzare il coinvolgimento dei
volontari attraverso l’applicazione alle ore di volontariato effettivamente
svolte della retribuzione oraria lorda per la corrispondente qualifica da
contratto collettivo, restando fermo il divieto di rimborsare tale apporto;

3) 
atto di nomina del seggio/commissione – dopo la scadenza del
termine per presentare le domande di partecipazione – per i lavori di verifica
delle istanze;

4) 
predisposizione dei verbali di verifica delle domande di
partecipazione;

5) 
predisposizione dell’elenco degli ets ammessi e di quelli non
ammessi al tavolo di co-progettazione;

6) 
valutazione delle proposte progettuali finalizzate alla
creazione del partenariato pubblico-privato, con relativi verbali della
commissione;

7) 
provvedimento di selezione degli ets abilitati a
co-progettare con la pa o, in alternativa, di accordo unanime degli ets con
l’amministrazione procedente;

8) 
realizzazione delle sessioni di co-progettazione a cui
possono essere chiamati – nel rispetto delle specificità delle indicazioni
regionali e locali - gli ets le cui proposte sono collocate nella graduatoria
finale o comunque la cui proposta sia stata valutata positivamente oppure tutti
gli ets in possesso dei requisiti previsti dagli avvisi;

9) 
la conclusione del procedimento con allegati

-  
il documento progettuale di massima e/o il progetto
preliminare,

-  
lo schema di convenzione regolante i rapporti tra PA
procedente ed ets al cui interno indicare la durata del partenariato, gli
impegni comuni e quelli propri di ciascuna parte, il quadro progettuale ed
economico con l’indicazione delle risorse non solo economiche messe in campo
dalla pubblica amministrazione e dall’ets; le eventuali garanziae e coperture
assicurative richieste agli ets, le eventuali sanzioni e le ipotesi di revoca
dal contributo, la disciplina relativa alla valutazione di impatto sociale, i
termini e le modalità della rendicontazione delle spese, i limiti e le modalità
di revisione della convenzione e la disciplina in materia di tracciabilità dei
flussi finanziari;

-  
il modello di domanda di partecipazione e relative
dichiarazioni, inclusa la liberatoria in favore dell’amministrazione procedente
in ordine ad eventuali responsabilità legate alla proprietà intellettuale delle
proposte presentate e

-  
l’eventuale modello di proposta progettuale ed economica;

10) 
la sottoscrizione della convenzionefra l’ets e la P.A..

Il
partenariato attraverso l’accreditamento

Le linee
guida chiariscono che l’accreditamento nella forma disciplinata dal cts non
deve essere confuso come una modalità di affidamento dei servizi ma deve essere
considerata come forma di autorizzazione allo svolgimento del servizio al
ricorrere dei presupposti previsti dalla legge. Il codice in realtà non
disciplina la procedura con la quale attivare partenariati mediante
accreditamento il che determina - come rilevato dalla Commissione speciale del
Consiglio di Stato nell’esaminare lo schema del codice – la necessità di
indicare nei bandi le regole per la selezione degli enti partner, i requisiti
richiesti agli ets ai fini dell’accreditamento, l’eventuale durata del rapporto
di accreditamento e/o della convenzione/pato di accreditamento, le condizioni
economiche per l’attivazione del rapporto di accreditamento, i criteri di
scelta degli ets accreditati per l’attivazione del partenariato, il sistema di
controllo, vigilanza e monitoraggio nonché delle relative sanzioni e la
regolamentazione delle ipotesi di recesso, risoluzione e di continuità delle
attività e dei servizi.

Il procedimento
si articola in:

1) 
avvio del procedimento, eventualmente su istanza di enti del
terzo settore e a seguito dell’attività di co-programmazione;

2) 
pubblicazione dell’avviso e relativi allegati;

3) 
istituzione dell’elenco/albo degli ets accreditati;

4) 
svolgimento delle sessioni di co-progettazione;

5) 
conclusione della procedura ad evidenza pubblica;

6) 
sottoscrizione del patto di accreditamento.

Le
convenzioni con ODV e APS.

Una
disciplina speciale è riservata a queste due tipologie di ets che esprimono la
loro connotazione più marcatamente solidaristica in ragione dell’apporto
prevalente dei propri volontari nello svolgimento delle attività. È una
disciplina speciale che riguarda esclusivamente attività o servizi sociali di
interesse generale (e non quindi tutte le attività di interesse generale)
e che trova applicazione nella misura in cui la convenzione garantisca condizioni
più favorevoli rispetto al ricorso al mercato. Il concetto di condizione più
favorevole rispetto al mercato – chiarisce il Ministero - non deve essere
limitato alla valutazione economica di riduzione dei costi che gravano sulla
pubblica amministrazione ma richiede di verificare l’effettiva capacità della
convenzione di conseguire gli obiettivi di solidarietà, accessibilità e
universalità a fondamento della normativa speciale.

In questo
caso il procedimento si articola in:

1) 
indizione del procedimento per la stipula di convenzione
(avviso);

2) 
pubblicazione sui siti informatici dell’avviso e dei relativi
allegati;

3) 
procedura comparativa per la scelta dell’ODV/APS;

4) 
conclusione della procedura comparativa e pubblicazione del
provvedimento finale;

5) 
sottoscrizione della convenzione e sua pubblicazione.

Le prospettive future

La “palla” passa alle
Pubbliche Amministrazioni a partire da regioni ed enti locali chiamati ad
adottare atti normativi attuativi ma in generale a tutte le Pubbliche
Amministrazioni, come le istituzioni scolastiche e gli enti del servizio
sanitario per citare due esempi, che potranno nel rispetto dei principi comuni
definire regolamenti espressione della propria autonomia organizzativa e disciplinare.

La “palla” passa anche agli
Enti del terzo settore, chiamati ad acquisire competenze per poter diventare
protagonisti del processo, potendo presentare loro stessi istanza per avviarli.
In questo caso gli enti del terzo settore, singoli o associati, formalizzano
alla pubblica amministrazione una proposta progettuale nella quale siano
chiaramente indicati

1) 
l’idea
progettuale proposta,

2) 
le
attività rimesse alla cura del partenariato del privato sociale, ivi comprese
le risorse messe a disposizione e le eventuali richieste, anche con riferimento
alle risorse, indirizzate all’ente.

Nel caso di accoglimento
della proposta la PA pubblica l’avviso con il quale dà notizia della
valutazione positiva della proposta ricevuta e concede agli altri ets la
possibilità di presentare un’altra proposta per aprire una valutazione
comparativa che si conclude con la sottoscrizione della convenzione con gli ets
che hanno formulato la proposta ritenuta più rispondente alle finalità
dell’ente.

Arsea comunica n. 37 del 7/04/2021

<hr />

<a href="#_ednref1" name="_edn1" title="">[i]</a>
1. Le agevolazioni di
cui all'articolo 82, commi 7 e 8 e all'articolo 85, commi 2 e 4, sono concesse
ai sensi e nei limiti del regolamento (UE) n. 1407/2013 della Commissione, del
18 dicembre 2013, relativo all'applicazione degli articoli 107 e 108 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea agli aiuti «de minimis», e del
regolamento (UE) n. 1408/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013, relativo
all'applicazione degli articoli 107 e 108 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea agli aiuti «de minimis» nel settore agricolo.

<a href="#_ednref2" name="_edn2" title="">[ii]</a> Con riferimento agli enti
del Terzo settore comprese le cooperative sociali ed escluse le imprese sociali
costituite in forma di società è previsto che “7. Per i tributi diversi
dall'imposta municipale propria e dal tributo per i servizi indivisibili, per i
quali restano ferme le disposizioni di cui al comma 6, i comuni, le province,
le città metropolitane e le regioni possono deliberare nei confronti degli enti
del Terzo settore che non hanno per oggetto esclusivo o principale l'esercizio
di attività commerciale la riduzione o l'esenzione dal pagamento dei tributi di
loro pertinenza e dai connessi adempimenti”.

<a href="#_ednref3" name="_edn3" title="">[iii]</a> Con riferimento agli enti
del Terzo settore comprese le cooperative sociali ed escluse le imprese sociali
costituite in forma di società è previsto che “8. Le regioni e le Provincie
autonome di Trento e Bolzano possono disporre nei confronti degli enti di cui
al comma 1 del presente articolo la riduzione o l'esenzione dall'imposta
regionale sulle attività produttive di cui decreto legislativo 15 dicembre
1997, n. 446, nel rispetto della normativa dell'Unione europea e degli
orientamenti della Corte di giustizia dell'Unione europea”.

<a href="#_ednref4" name="_edn4" title="">[iv]</a> Con riferimento alle
associazioni di promozione sociale “2. Non si considerano, altresì,
commerciali, ai fini delle imposte sui redditi, le cessioni anche a terzi di
proprie pubblicazioni cedute prevalentemente agli associati e ai familiari
conviventi degli stessi verso pagamento di corrispettivi specifici in attuazione
degli scopi istituzionali”.

[v] 4. Per le
associazioni di promozione sociale ricomprese tra gli enti di cui all'articolo
3, comma 6, lettera e), della legge 25 agosto 1991, n. 287, iscritte
nell'apposito registro, le cui finalità assistenziali siano riconosciute dal
Ministero dell'interno, non si considera in ogni caso commerciale, anche se
effettuata a fronte del pagamento di corrispettivi specifici, la
somministrazione di alimenti o bevande effettuata presso le sedi in cui viene
svolta l’attività istituzionale da bar e esercizi similari, nonché'
l'organizzazione di viaggi e soggiorni turistici, sempre che vengano
soddisfatte le seguenti condizioni:

a) tale attività sia
strettamente complementare a quelle svolte in diretta attuazione degli scopi
istituzionali e sia effettuata nei confronti degli associati e dei familiari
conviventi degli stessi;

b) per lo
svolgimento di tale attività non ci si avvalga di alcuno strumento
pubblicitario o comunque di diffusione di informazioni a soggetti terzi,
diversi dagli associati.

<a href="#_ednref6" name="_edn6" title="">[vi]</a> Si fa riferimento in
particolare alle seguenti disposizioni del <a href="https://www.normattiva.it/ricerca/avanzata/0?tabID=0.21592327458887772&title=lbl.risultatoRicerca&initBreadCrumb=true">Codice dei contratti
pubblici</a>:
art. 30, recante i principi per l’aggiudicazione e l’esecuzione deli appalti e
delle concessioni, art. 59 relativo alle procedure di aggiudicazione e art. 140
in ordine alla disciplina di settore per quanto riguarda l’affidamento dei
servizi sociali e degli altri servizi.

Autore

Data Circolare

HTML

PDF

FREE?

Si No

Immagine

team-3393037_960_720.jpg
Elimina

Associazioni

Argomenti

Argomento Prima Pagina

GESTIONE CIRCOLARE

Contatti

Quick Links

NEWSLETTER